Aktualności branżowe

Rola nadzoru inwestorskiego i inżyniera kontraktu w procesie budowlanym

02.11.2010

Ustanowienie nadzoru inwestorskiego w ramach inwestycji budowlanej wynikać może zarówno z woli samego inwestora, jak i z obowiązku nałożonego przez właściwy organ w decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezależnie od podstawy jego powołania inspektor pełni funkcję reprezentanta inwestora na budowie, zaś jego prawa i obowiązki reguluje ustawa Prawo budowlane. Inaczej rzecz się ma z inżynierem kontraktu – instytucją pochodzenia obcego, nieuregulowaną w polskich przepisach budowlanych a jednocześnie niezmiernie często obecnie wykorzystywaną. 
 

Inspektor nadzoru inwestorskiego został uznany wprost za uczestnika procesu budowlanego w przepisie art. 17 pkt 1 ustawę z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), dalej jako „Prawo budowlane”. Omawiane pojęcie ściśle powiązane jest z obowiązkami nałożonymi ustawowo na inwestora, głównie tymi wymienionymi w art. 18 Prawa budowlanego. Inwestor ma przede wszystkim zorganizować cały proces budowlany, z uwzględnieniem zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Osoba organizująca inwestycję nie zawsze jednak dysponuje odpowiednią wiedzą i uprawnieniami, by wypełnić dyspozycje tych norm ustawowych.


W przypadku większych przedsięwzięć sytuacja, w której inwestor organizowałby prace samodzielnie, należy oczywiście do rzadkości. W tym właśnie celu – wypełnienia wspomnianych obowiązków – istnieje możliwość, niekiedy zaś obowiązek, powierzenia odpowiedniej osobie funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego. Podstawowe zadania inspektora wynikają przede wszystkim z Prawa budowlanego. Nic nie stoi jednak na przeszkodzie, by rozszerzyć katalog tychże zadań w ramach stosunków cywilnoprawnych w postaci odpowiednich postanowień umownych. Oczywistym jest także, iż jedna osoba nie może pełnić funkcji zarówno inspektora nadzoru, jak i kierownika budowy. Tym niemniej doświadczenie zdobyte uprzednio podczas pełnienia drugiej z tych funkcji byłoby z pewnością bardzo użyteczne podczas wypełniania obowiązków nadzorczych.

Kiedy można a kiedy trzeba ustanowić nadzór?
Zasadą przewidzianą w Prawie budowlanym (art. 18) jest dowolność pozostawiona w tym zakresie inwestorowi. Może on ustanowić taki nadzór jeżeli uzna to za konieczne. Głównym powodem będzie zazwyczaj stopień skomplikowania danej inwestycji lub troska inwestora o prawidłowe wykonanie wszystkich prac. Jednocześnie organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, zazwyczaj w osobie właściwego starosty, może w treści tejże decyzji nałożyć na inwestora obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego. Uznaniowe działanie organu administracji opiera się w tej kwestii na kryteriach wysokiego skomplikowania obiektu lub robót budowlanych bądź przewidywanego wpływu na środowisko naturalne (art. 19 ust. 1 Prawa budowlanego). Problematyczna pozostaje kwestia możliwości nałożenia powyższego obowiązku już po wydaniu pozwolenia na budowę.
Pogląd doktryny, przy braku orzecznictwa, nie przesądza jednoznacznie, czy odbywać się to powinno w drodze innej decyzji administracyjnej, czy może, biorąc pod uwagę wykładnię „proinwestorską” Prawa budowlanego, wydanie takiej decyzji nie będzie możliwe. Pozostałoby wtedy tylko zawarcie porozumienia w tym przedmiocie z inwestorem lub, co mało prawdopodobne z uwagi na wymóg ingerencji Ministra bądź wojewody, zastosowanie dyspozycji art. 161 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), który przewiduje ograniczoną możliwość zmiany każdej ostatecznej decyzji administracyjnej.

Uznaniowość starosty kończy się jednak w granicach właściwości rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 roku w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz.U. Nr 138, poz. 1554), dalej jako „rozporządzenie”. Jeżeli inwestycja budowlana ma dotyczyć jednej z wymienionych w tym akcie kategorii obiektów, wtedy pojawia się obligatoryjny wymóg uczestnictwa inspektora nadzoru inwestorskiego w takim przedsięwzięciu. Rozporządzenie dokonuje podstawowego podziału obiektów budowlanych, przy których wymagany jest nadzór inwestorski, na dwie kategorie.
Pierwszą z nich stanowią wymienione kolejno konkretne rodzaje budynków i budowli, wyodrębnione zarówno na podstawie swojej funkcji i charakteru (np. wały przeciwpowodziowe, elektrownie i infrastruktura energetyczna, gazociągi, drogi kołowe i szynowe), statusu prawnego (obiekty wpisane do rejestru zabytków), jak i cech (odpowiednia kubatura, wysokość, moc elektryczna lub powierzchnia).
Druga kategoria obejmuje inwestycje podlegające ocenie oddziaływania na środowisko, trzecia zaś to obiekty mające posiadać charakterystyczne elementy (stropy, podwieszenia, nietypowe fundamenty). Biorąc pod uwagę powyższe uznać można, że przepisy rozporządzenia w pewnym zakresie pełnią funkcję zabezpieczającą regulację Prawa budowlanego, gdyż w większości wyżej wymienionych typów inwestycji inwestor i tak sam zapewne powołałby inspektora swojego nadzoru, jeżeli nie nakazałby tego starosta, z uwagi na stopień skomplikowania takich obiektów budowlanych.

Jakie obowiązki ciążą na inspektorze?
Zgodnie z przepisami Prawa budowlanego większość zadań inspektora opisywanego nadzoru stanowi emanację ogólnych obowiązków nałożonych na samego inwestora (art. 25 w związku z art. 18 ust. 1 Prawa budowlanego). Podstawową funkcją inspektora nadzoru inwestorskiego jest reprezentowanie inwestora na placu budowy. Rola taka przewidziana jest dla podmiotu sprawującego nadzór inwestorski niezmiennie od wprowadzenia tej instytucji do systemu polskiego prawa budowlanego w ramach nowelizacji z 1981 roku, dotyczącej jeszcze starej ustawy budowlanej.
Ustawowe obowiązki przedmiotowego nadzorcy wymienione są w kolejnych punktach art. 25 Prawa budowlanego. Przepis ten wymienia zadania o charakterze zasadniczo kontrolnym.
Sprowadzają się one do wspomnianej reprezentacji inwestora na budowie poprzez kontrolę zgodności realizacji inwestycji m.in. z projektem i pozwoleniem na budowę czy sprawdzania jakości użytych materiałów. Analizować ma on także jakość wykonanych robót oraz dokonywać ich odbioru, w szczególności zaś tych ulegających zakryciu i zanikających – niemożliwych więc do sprawdzenia w późniejszych etapach budowy. Dodatkowo przepis wskazuje na potwierdzanie przez inspektora faktycznie wykonanych działań i usunięcia wad. Fakultatywnie inwestor może nakazać inspektorowi nadzoru kontrolowanie rozliczeń dotyczących budowy.
Warto zaznaczyć, iż powyżej wymieniono wyłącznie obowiązki ustawowe w zakresie sprawowania przedmiotowego nadzoru. W ramach stosunku prawnego, jaki łączy inwestora z inspektorem, strony przewidzieć mogą także dodatkowe uregulowania w zakresie zadań nadzorcy.


Jak inspektor może wpływać na organizację budowy?
W celu realizacji ustawowych obowiązków inspektor nadzoru inwestorskiego został wyposażony w odpowiednie instrumenty działania. W art. 26 Prawa budowlanego przedstawione są prawa, które stanowią o w pełni nadzorczym, w znaczeniu administracyjnoprawnym, charakterze zadań inspektora. Może on bowiem w określony w tym przepisie sposób, poprzez wydawanie poleceń, wiążąco wpływać na kierownika budowy lub robót. Polecenia inspektora dotyczyć mogą usuwania zagrożeń lub uchybień w pracach, żądania dokonania poprawek czy ponownego wykonania danych robót, niekiedy zaś nawet wstrzymania wszelkich prac na budowie.
Dla swej skuteczności prawnej polecenia te muszą być potwierdzone wpisem do dziennika budowy, będącego dokumentem urzędowym. Ich swoisty charakter przejawia się w tym, że podobne uprawnienia, głównie w zakresie żądania wstrzymania robót, posiada także powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Widać więc, że podmiot prywatny, którym jest inspektor nadzoru inwestorskiego, posiada uprawnienia zbliżone do instrumentów organu administracji publicznej. Zdarzyć może się również, że do nadzorowania danej inwestycji potrzebnych będzie kilka osób, każda o innej specjalności. Ustawodawca przewidział taką ewentualność w przepisie art. 27 Prawa budowlanego. Nakazuje on bowiem wyznaczyć jednego z tych inspektorów na koordynatora działań pozostałych.


Kim lub czym jest inżynier kontraktu?
Inżyniera kontraktu określić można najprościej jako instytucję obcego pochodzenia, będącą odpowiedzią na rosnące wymagania i konkretne potrzeby rynku inwestycji budowlanych. Przede wszystkim wskazać należy, że wbrew dosłownemu brzmieniu inżynier ten nie jest osobą, lecz zespołem specjalistów, jednostką będącą nowym sui generis uczestnikiem procesu budowlanego. Zakres zadań tego uczestnika wyklucza bowiem praktycznie jednoosobowe sprawowanie tej funkcji.
Nie ma o tej instytucji wzmianki ani w Prawie budowlanym, ani w żadnym innym akcie prawnym. Pojęcie inżyniera kontraktu wyewoluowało w Polsce z przejętych w związku z wejściem naszego kraju do Unii Europejskiej występujących w niej praktyk i instytucji. Funkcja ta została wprowadzona przez Międzynarodową Federację Inżynierów-Konsultantów (Fédération internationale des ingénieurs-conseils, w skrócie FIDIC). Założeniem tej regulacji jest zgodne z ujednoliconymi zasadami ustalonymi przez FIDIC realizowanie inwestycji budowlanych współfinansowanych ze środków strukturalnych. Z tego też powodu omawiana instytucja występuje głównie w przedsięwzięciach współfinansowanych przez Unię Europejską. Działa zaś ona przede wszystkim na podstawie Prawa budowlanego, umowy z inwestorem, oraz – jeżeli taka była wola stron – o wspomniane ujednolicone warunki kontraktowe FIDIC. Kontraktem nazywamy zaś umowę, której stronami jest inwestor i wykonawca. 


Jaki jest zatem skład takiego zespołu?
Grupa, która sprawuje funkcje inżyniera kontraktu, składa się najczęściej z inżyniera-rezydenta, inspektorów nadzoru inwestorskiego oraz innych specjalistów, w zależności od specyfiki projektu. Inżynier-rezydent jest koordynatorem całej inwestycji budowlanej. Jego nazwa wynika z powinności stałego przebywania tej osoby na terenie budowy i uczestniczenia we wszystkich relewantnych zdarzeniach. Jeżeli pozwalają na to posiadane uprawnienia, inżynier-rezydent może pełnić funkcję także jednego z inspektorów nadzoru inwestorskiego. Charakter i specyfika inwestycji, w ramach których funkcjonuje inżynier kontraktu, implikuje zazwyczaj równoległe występowanie nadzoru inwestorskiego. Tak więc również oni wchodzą w skład omawianej instytucji. Jednocześnie potrzebni okazać się mogą inni specjaliści, chociażby z zakresu księgowości.
Czym zajmuje się inżynier kontraktu?
Podstawowym zadaniem inżyniera kontraktu jest, tak jak i inspektora inwestorskiego, nadzór techniczny nad robotami budowlanymi i ich jakością oraz całą dokumentacją sporządzaną przez wykonawcę. Drugą poważną kwestią jest sprawowanie kontroli prawidłowości stosowania procedur unijnych oraz dopełnienie w tym zakresie wszelkich formalności, gdyż większość projektów, w ramach których wykorzystywana jest omawiana instytucja, to inwestycje współfinansowane z funduszy UE. Wymagania dotyczące zakresu zadań w tym przedmiocie wynikają z umowy o dofinansowanie projektu. Inżynier kontraktu, wraz z wchodzącymi w jego skład inspektorami nadzoru inwestorskiego, to pierwsza instancja kontrolna w zakresie dysponowania środkami unijnymi.
Można stwierdzić, iż zastosowanie tej instytucji – inżyniera kontraktu – ma na celu zapewnienie, że inwestycja zostanie ukończona zgodnie z wymogami kontraktu, zaś odpowiednio sporządzone raporty pozwolą na sprawne rozliczenie dotacji z Unii Europejskiej. Dla uzyskania najlepszej efektywności firmy oferujące usługę o nazwie „inżynier kontraktu” sugerują, by zakres prawa i obowiązków tego uczestnika procesu budowlanego wynikał z wspomnianych Ogólnych Warunków Kontraktu FIDIC, z uwagi na precyzyjność określonych tam regulacji.


Porównanie obu instytucji.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że odmienna jest podstawa występowania w procesie budowlanym tych dwóch instytucji. Inspektor nadzoru inwestorskiego ma ustawowo określony status prawny i podstawowe zadania, które w drodze umowy cywilnoprawnej mogą być jedynie rozszerzone. Dodatkowo nadzór inwestorski, po zaistnieniu wcześniej wymienionych okoliczności, może być obligatoryjnym elementem danej inwestycji, którego wprowadzenie będzie obowiązkiem inwestora, nałożonym na niego przez organy administracji. 
W odróżnieniu od powyższego, inżynier kontraktu to instytucja bez podstaw ustawowych, w pełni dobrowolnie stosowana. Podobieństwo zakresu zadań tego uczestnika procesu budowlanego występujące między ofertami różnych firm jest efektem zastosowania ujednoliconych warunków kontraktowych FIDIC, nie zaś z narzuconych ram prawnych. Rolą inspektora nadzoru inwestorskiego jest reprezentacja inwestora na placu budowy. Jego zadania, wymienione w Prawie budowlanym, podobne są do tych, jakie mają państwowe organy administracji nadzoru budowlanego. Zadania te zawarte są w zakresie obowiązków przewidzianych dla inżyniera kontraktu, co obrazowane jest najlepiej faktem występowania w składzie tego zespołu inspektorów nadzoru inwestorskiego.
Mimo dużo szerszego zakresu obowiązków inżynier kontraktu ma być w założeniu, odmiennie niż inspektor inwestorski, podmiotem niezależnym od osoby inwestora. Wynika to z warunków FIDIC, które wskazują na wymóg bezstronności inżyniera działającego w imieniu inwestora i to bez względu na stosunek prawny łączący oba te podmioty. Mimo pośredniczenia we wszystkich umowach zawieranych między inwestorem a wykonawcą, inżynier kontraktu nigdy sam nie jest ich stroną.
Generalnie rzecz ujmując, instytucja inżyniera kontraktu jest mocno rozbudowaną i dostosowaną do potrzeb rynku wersją ustawowo określonego nadzoru inwestorskiego, szczególnie tego działającego w postaci skoordynowanej grupy inspektorów (zgodnie z art. 27 Prawa budowlanego). Inżynier kontraktu określany bywa strażnikiem procedur, co najlepiej obrazuje jego najważniejsze zadania, w tym nawet takie, jak ocena ryzyka w poszczególnych etapach inwestycji a także przygotowywanie zmian harmonogramu zadań w przypadku wystąpienia nieprzewidzianych trudności lub przeszkód w trakcie budowy. Udział inżyniera kontraktu, powszechnie wykorzystywany, pozostaje przy tym instytucją w pełni dobrowolną i nieobjętą do tej pory przepisami prawa.


źródło: www.budnet.pl